海洋管理體制是指行使國家管理職能的有關國家機關在管理海洋事務過程中，進行行業、專業管理的部門體系，主要涉及陸上管理機關的涉海管理活動，如國土資源部、公安部、農業部、交通運輸部、工信部、環境保護部、國家發改委、外交部、國防部、海關總署、國家安監總局、國家質監總局、國家旅游局等國務院部委、直屬機構以陸地為基礎的涉海管理活動。海洋執法體制則是指進行執法活動的執法隊伍體系，主要涉及海洋執法隊伍的海洋執法活動，如中國海警局、中國海事局等以海洋為主導的海洋執法活動。海洋管理體制和海洋執法體制統稱海洋行政體制，上述部委、直屬機構與執法隊伍行使的就是行政職權。
　　行政職權是行政權的具體化，其分工依據是權力行使主體的性質、任務和職能。我們知道，行政法是控制和規范行政權的法。與其他國家權力相比，行政權具有易于膨脹和擴張的特征，現代意義上的行政權已不僅是執行管理權，還包含了準立法權和準司法權。行政機關自己制定部分規范，自己執行部分規范，自己裁決因執行部分規范而發生的爭議、糾紛。在這種將數種權力集于一身的情況下，需要加以法律控制，形成行政法律秩序。因此，行政法的核心價值取向即是對行政權力的控制和規范，進而實現“有權不能任性”。在一國之內，可從四個方面實現對行政權的控制：通過制定行政組織法，限制行政權的取得，控制行政權的來源，規范行政權的范圍；通過制定行政程序法，預設行政行為規程，規范行政行為行使的方式；通過制定行政監督法，防范、制止行政機關及其公務人員的違法失職及職權濫用行為；通過制定行政救濟法，對已然的損害結果進行救濟，實現對行政權的事后監督和控制。
　　海洋立法通過制定行政組織法、行政程序法、行政監督法和行政救濟法，實現對國務院部委、直屬機構的以陸地為基礎的涉海管理活動的控制，是完全有必要的，這與對完全以陸地為基礎的其他行政機關的活動進行控制在目標上是一致的。但是，當海洋立法通過制定行政組織法、行政程序法、行政監督法和行政救濟法來實現對中國海警局、中國海事局等以海洋為主導的海洋執法活動進行控制時，則需要根據特殊情況進行考量。
　　我國行政強制法第十八條規定：“行政機關實施行政強制措施應當遵守下列規定：（一）實施前須向行政機關負責人報告并經批準；（二）由兩名以上行政執法人員實施；（三）出示執法身份證件；（四）通知當事人到場；（五）當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑；（六）聽取當事人的陳述和申辯；（七）制作現場筆錄；（八）現場筆錄由當事人和行政執法人員簽名或者蓋章，當事人拒絕的，在筆錄中予以注明；（九）當事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執法人員在現場筆錄上簽名或者蓋章；（十）法律、法規規定的其他程序。”海洋的自然特點與陸地有所不同，海況、天氣等因素容易對船舶、飛機安全造成影響，這導致了海洋執法與陸地執法具有諸多不同之處，行政強制法規定的多項內容在海上有時不易做到。例如，沒有陸地上的方便條件，執法船艇往往獨立執法，書面告知不能或者不容易送達，多使用無線電話、高音喇叭廣播、旗語、燈語、燈光、VTS系統、AIS系統、電報、電傳等方式進行告知。
　　與此同時，海洋執法具有涉及國家主權、海洋權益或者敏感事務的特點。《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）規定了沿海國領海的主權和毗連區的管制權，沿海國在行使其勘探、開發、養護和管理在專屬經濟區內的生物資源的主權權利時，可采取為確保其依照本公約制定的法律、法規得到遵守所必要的措施，包括登臨、檢查、逮捕和進行司法程序；沿海國為勘探大陸架和開發其自然資源的目的，對大陸架行使主權權利；沿海國還擁有緊追權、登臨權；還可以進行扣押、扣留、逮捕。所有這些，都是在授予沿海國以執法權，也彰顯了海洋執法與陸地執法的不同。以行政告知為例，《公約》在這方面使用的是“停駛命令”“發出視覺或聽覺的停駛信號”等，我國《領海及毗連區法》第10條使用的是“有權令其立即離開領海”，《專屬經濟區和大陸架法》第12條規定了“采取必要措施”。除了上述海洋自然特點條件下的告知方式外，海洋執法中有時需要通過艦船、飛機航行姿態甚至碰撞等方式來進行告知，有時也要通過鳴槍、鳴炮來告知。
　　海洋立法應當在授予海洋執法隊伍有效進行海洋執法活動職權的前提下展開，這就需要與對陸上管理機關的監督和控制結合起來，進行系統工程建設，而不能簡單地將對海洋執法隊伍與陸上管理機關的控制相提并論、等量齊觀。在這個過程中，還可以利用好當前越來越先進的技術條件，例如在海洋執法告知過程中，可以通過立法要求海洋執法隊伍積極主動地采取錄音、錄像等證據保全方式，對雷達信息、通信信息、電子海圖等電子信息的有效保存以及對航海日志、輪機日志等資料的妥善保管，并注意相關信息、資料與陸地基站、雷達站、信息中心、資料庫等方面的聯網、交流、備案等工作。總之，完善的海洋立法需要在區分海洋管理體制和海洋執法體制的基礎上展開。
　　（作者單位：大連海事大學法學院）
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